2017年冬季，在供暖需求加大、大氣污染治理等相關因素影響下，我國局部地區迎來了氣荒，讓人記憶猶新。2018年8月，國務院印發了《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》，國家發改委、國家能源局自2018年起牽頭開展了天然氣產供儲銷體系建設工作，天然氣供應緊張的形勢得到有效緩解。

隨著能源結構轉型提速和大力實施大氣污染治理等相關政策支持，國內天然氣消費量增速和年度消費增量連續兩年刷新歷史新高。如何完善我國天然氣產供儲銷體系建設，全國人大代表，中國石油天然氣股份有限公司錦州石化分公司加氫裂化車間生產班長、高級技師高穎明認為，仍有一些矛盾和問題需要從政策層面研究和解決。

高穎明表示，目前，我國天然氣供銷體系存在5個主要問題：

一是國內產量增速低于消費增速，天然氣對外依存度逐年提高。2018年，我國天然氣產量約1610億方，同比增長7.5%；天然氣表觀消費量約2766億方，同比增長約16.6%，國產氣量遠不能滿足日益增長的市場需求量。2018年，全國天然氣進口量約1240億方，同比增長32.1%，天然氣對外依存度已從2010年的15.9%迅速提高到2018年的45.3%。目前，我國常規主力氣田還處于遞減期，致密氣、頁巖氣等非常規天然氣是重要接替和補充，但非常規氣開發難度大、成本高、經濟性差，在當前政策下不具備規模開發條件。

二是儲氣調峰能力明顯不足，上游供氣企業承擔過大壓力。2018年4月26日，國家發改委下發《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》。意見明確供氣企業承擔季節（月）調峰責任和應急責任；城燃企業承擔所供應市場的小時調峰責任；地方政府是負責協調落實日調峰責任主體。但在實際運行中，上游供氣企業卻承擔了月、日、甚至小時調峰責任和應急責任，承擔了過多的儲氣調峰責任。同時，按照國家部署目標，要求上游供氣企業到2020年形成不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力；城鎮燃氣企業到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力，各地區到2020年形成不低于保障本行政區域3天日均消費量的儲氣能力。但由于儲氣庫建設成本高、周期長、成本收回困難等問題，上游供氣企業完成任務目標困難較大。

三是基礎設施建設滯后，互聯互通程度不夠。目前我國擁有跨省干線管道里程約7萬公里，包括城市燃氣支線及配氣管網后，管網總里程約70萬公里，人均管線長度約0.5米，低于全球人均1.11米的水平，更遠低于美國人均11.2米。而我國管道又分屬不同運營主體，區域間管道相對獨立，彼此間互聯互通較差，協調靈活性和應急能力不強，特別是省級管網大多由省屬國有企業控股，實行統購統銷，互聯互通程度不夠。

四是三大石油公司承擔新擴建液化天然氣接收站及配套輸氣管道比例過低。按照國家安排部署，2019年~2035年擬規劃新建LNG接收站28座，擴建12座，新增接收能力21960萬噸，到2035年達到48座，年接收能力超過2.9億噸（折合4060億方/年）。擬配套新建輸氣管道超過9432公里，輸氣能力達到29億方/日。在規劃新建、擴建的40座接收站中，按目前的安排由三大石油公司建設20座，年接收能力新增9730萬噸，占比44%；由相關省屬企業和民營企業建設20座，年接收能力新增12230萬噸，占比56%。與接收站規劃同步配套的天然氣管道約9430公里，其中三大石油公司建設3620公里，占比39%；省屬企業和民營企業建設5810公里，占比61%。LNG接收站及外輸管道是專業性較強、危險性較大的工程建設領域。三大石油公司在接收站和配套天然氣管道建設項目的設計、組織建設、運行維護等各方面具有其他企業不可比擬的專業配套、資金籌措、項目管理及安全運行等各方面優勢。目前，三大石油公司在接收站和配套天然氣管道建設中的比重較低，良莠不齊的建設企業承擔此類工程極有可能為項目長期的安全運行埋下隱患。

五是市場化價格機制未充分形成，進口氣價格倒掛導致企業銷售環節虧損嚴重。我國天然氣長期實行價格雙軌制，進口氣資源價格遵循國際市場規律，與油價聯動，進口氣成本高，而國家對管道氣銷售價格進行管控，門站價格不能充分體現市場供需情況，未完全市場化，導致上游供氣企業進口天然氣價格出現倒掛現象，企業虧損嚴重。以中石油為例，2010年~2018年進口天然氣已累計虧損2229億元以上。進口氣巨額虧損嚴重影響上游供氣企業引進進口氣的積極性，在對外依存度逐年升高的背景下，進口氣安全平穩供應面臨較大不確定性。

天然氣產供儲銷體系建設是保障天然氣長期穩定供應的基礎和關鍵。為加快推進天然氣產供儲銷體系建設，促進天然氣協調穩定發展，高穎明建議：

一、加快出臺支持政策推進國內氣田上產。一是建議國家將頁巖氣和煤層氣0.3元/立方米的補貼政策延續到“十四五”或2035年，并盡快出臺致密氣補貼政策，從低征收資源稅，支持上游生產企業加快非常規天然氣資源的勘探開發，快速提高國內天然氣產量，有效抑制對外依存度的過快增長。二是科學設定各類自然保護區，合理劃定核心區、緩沖區和實驗區，區別對待、分類處理，特別是允許在部分環境敏感區開展有限的天然氣勘探開發活動，有效解決自然保護區與油氣礦權重疊影響油氣生產的問題。三是進一步簡化天然氣勘探開發征地手續、加快辦理節奏，對油氣行業繼續實施土地使用稅減稅降費政策。

二、加大儲氣調峰設施建設的支持力度。一是建立以地下儲氣庫和沿海液化天然氣(LNG)接收站為主、重點地區內陸集約規?；疞NG儲罐為輔，可中斷用戶、管網及區域調運等手段為補充，多種方式共同發揮作用的綜合調峰體系，努力滿足調峰供氣需求。二是國家制定儲氣庫儲轉費收取標準或建立市場化調峰定價機制，保障儲氣調峰設施的合理收益，提高各類社會資本投資建設儲氣調峰設施的積極性，快速提高國內調峰能力。三是參照石油戰略儲備的成功經驗，由國家出資建設天然氣戰略儲備，有效應對因地緣政治事件等不可抗力導致進口氣大規模減量或斷供風險。四是進一步落實《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》。從國家層面督促地方政府落實地方與城燃企業日小時調峰責任。供氣企業按國家要求落實季（月）調峰責任和應急責任，承擔保障用氣有限責任。

三、加快推進天然氣價格市場化。一是堅持讓市場在資源配置中起決定性作用，進一步完善天然氣價格機制，支持供氣企業在價格政策范圍內，對進口LNG、頁巖氣、煤制氣、煤層氣、儲氣庫及互聯互通等資源，按市場化方式與用戶協商定價，通過上海、重慶交易中心進行市場化配置。二是建立天然氣門站價格定期調整機制，根據國際油價等替代能源價格，及時調整天然氣基準門站價，并加快推進我國天然氣市場化進程，對困難群體實行精準補貼，適時全面取消門站價格政策。三是在繼續實施門站價格機制的情況下，將進口天然氣（管道進口氣和進口LNG）進口環節增值稅“差額返還”調整為“全額先征后返”，放開LNG接收站退稅規模限制和退稅單位名錄限制，允許在第三方企業接收站接卸LNG資源同等享受退稅政策。

四、三大石油公司主導建設全國LNG接收站和配套天然氣管道。為便于國家統一調度天然氣資源（國內外兩種資源），增強國家天然氣基礎設施運行的安全性和供氣的保障性，有效落實責任，提高管理效率，統籌資源采購，避免無序競爭。因此，建議規劃內全國LNG接收站及配套輸氣管道由國家發改委、能源局統一核準，三大石油公司代表國家作為投資主體，歡迎社會資本參與，由三大石油公司具體負責組織項目建設和運營管理。