在產權體系中，權能是權利的具體內容和實現方式。近年來，中央先后印發了《生態文明體制改革總體方案》和《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，要求建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度，為新時代有效利用自然資源指明了方向。國內外經驗表明，只有自然資源產權權能完整充分，才能確保各種資源要素的自由流動，才能實現資源的合理有效利用，在明確自然資源使用權的基礎上，需要充分彰顯使用權的財產權屬性。

擴大自然資源權能有助于促進經濟高質量發展

加強自然資源權能改革，適度擴大使用權的出讓（轉讓）、抵押（擔保）、出租、托管、存儲、入股等權能，突出使用權的資本功能，在促進經濟高質量發展方面具有重要作用。

一是有利于技術進步。目前，我國面臨一些核心技術缺乏、創新能力不強的嚴峻現實，在資源開發與節約領域尤其突出。例如，我國金屬礦山尾礦的綜合利用率遠低于發達國家60%的水平，這與我國采礦工藝技術水平落后、選冶流程不合理等有關。擴大自然資源權能之后，自然資源可以流向資金實力更強的經濟主體，便于采用先進技術開發利用自然資源。

二是有利于中小企業融資。將自然資源使用權的經濟價值顯性化，用于對中小企業貸款的抵押，或將其開發成信托產品、資產證券化產品等，能夠為破解中小企業融資困境探索新路，進而有效解決中小企業的融資難題。

三是有利于經濟的專業化分工。對于自然資源使用權的經營，許多中小企業缺乏專業能力和相關經驗。如果將自然資源使用權委托給專業經營機構管理，中小企業既能獲得投資收益，又不妨礙其主要業務的開展。專業經營機構也可以低成本地獲得配額，還可以通過收取管理費等方式獲得收益。

四是有利于抑制市場的劇烈波動。如果允許自然資源使用權存儲，企業為避免經濟損失，就可以將自然資源使用權配額存放到專門的儲備機構（賬戶），待市場行情變好時拋出，這樣就可以減少自然資源使用權的市場供給量，避免配額價格的進一步下跌。

五是有利于農村居民增加收入。研究表明，我國居民收入水平的提高主要依靠財產性收入。土地作為農村居民最重要的不動產，要增加財產性收入，最便捷的還是在擴大土地使用權權能上做文章。所以，擴大土地使用權權能等自然資源權能有利于農村居民收入的增加。

我國在擴大自然資源權能方面存在的問題

第一，對擴大自然資源權能的重要性普遍認識不足。少數部門與機構認為自然資源權能一旦擴大就會造成國有資產流失等，導致主動性、參與度不夠。

第二，對擴大自然資源權能的統籌力不強。目前，我國涉及自然資源管理的部門既有自然資源部門，也有農業農村部門、水利部門、生態環境部門等，但在擴大自然資源權能方面缺乏統一的管理部門，無法綜合協調和共享。

第三，對擴大自然資源權能的政策支持不夠。擴大自然資源權能，離不開政策的支持。農業、林業等屬于弱質產業，具有低盈利、高風險等特點，導致金融機構缺乏興趣，必須加強政策引導。但目前各地的相關政策支持不夠，例如，農村土地經營權抵押貸款風險補償基金規模偏小。

第四，擴大自然資源權能進展緩慢且不規范。目前，我國在土地經營權流轉和抵押貸款方面進展緩慢。其原因是存在價值評估難、風險補償難、資產處置難等制約因素。同時，一些地方自然資源經營權流轉程序不規范。

第五，對擴大自然資源權能的創新性探索不足。按照國際經驗，自然資源使用權權能既包括出讓（轉讓）、抵押（擔保）、托管，也包括信托、資產證券化、出租、回購、存儲、借貸、折股投資等。但是，大多數自然資源使用權權能發展緩慢，說明我們對擴大自然資源權能的創新性探索遠遠不夠。

擴大我國自然資源權能的政策建議

要擴大我國自然資源權能，需要結合《生態文明體制改革總體方案》以及國務院關于建立自然資源資產有償使用制度等的要求，增強有關部門對擴大自然資源權能重要性的認識，自覺推動和參與自然資源權能的改革。

首先，要增強對擴大自然資源權能的統籌能力?？捎蓢野l改委對擴大自然資源權能進行規劃和推進，也可組建國家國有自然資源資產管理協調領導小組，承擔對相關部委國有自然資源資產管理進行協調的職能，將國有自然資源資產管理統一起來，有利于擴大自然資源權能的規劃和推進。

其次，出臺相關指導意見和實施細則，提出擴大自然資源權能的目標、具體路徑和系列措施，為各地落實提供行動指南。同時，設立國家級擴大自然資源權能試驗區，就擴大自然資源使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等問題，選擇合適的地區進行試驗，從中探索可復制的經驗在全國推廣。

再次，出臺相關支持或激勵政策，增強擴大自然資源權能的吸引力。建議設立自然資源使用權投資基金，參與自然資源使用權的交易，也可組建自然資源使用權收儲中心，發展自然資源使用權存儲業務。為了引導金融機構參與，有必要建立自然資源使用權抵押貸款補償和貼息制度，探索自然資源使用權抵押貸款盡職免責的模式，放寬貸款風險容忍度。

此外，應加快推進對擴大自然資源權能的探索，在完善地權、林權流轉、托管和抵押的同時，加強對地權、林權信托、資產證券化、回購、存儲、借貸等的探索，以及水權和礦業權擴大權能的探索。△

（本文為國家社會科學基金重大項目“我國自然資源資本化及對應市場建設研究”的階段性成果）