本文選自《自然資源管理法律適用與政策指南》第8講第五節

5.1 關于補償的依據

探礦權采礦權退出自然保護區的補償問題，既有理論依據支撐，也有法律政策的保護。

“信賴保護原則”是自然保護區內合法探礦權采礦權退出獲得補償的理論依據。信賴保護原則是行政法中的最為重要的原則，屬于行政法領域的“帝王條款”。具體是指行政相對人基于對行政主體的授益性、合意性、指導性等行政行為的信賴而產生的值得保護的利益，這種行為不得隨意撤銷或者變更，否則應對行政相對人的合法利益給予補償。信賴保護原則的基礎是公眾對自己國家及國家權力的信任，因為行政行為具有確定力和公信力。所以政府要遵循基本的誠信原則，不得隨意撒銷或者變更原來生效的行政行為，確需撤銷或改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。

從現有的法律政策來看，我國已經在較為廣泛的領域建立了行政補償制度，比如土地管理、防沙治沙、消防、防洪、水資源利用等方面都有行政補償的法律制度。2004年修正的《中華人民共和國憲法》第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國物權法》第121條規定：“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償?！钡?23條規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”《中華人民共和國行政許可法》第8條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得揸自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為廣公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！边@是行政信賴利益保護原則的重要體現，也是探礦權采礦權退出自然保護區應當給予補償的直接法律依據。十部門57號文件中也明確提出，“對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下，依法退出自然保護區核心區和緩沖區?！笨梢钥闯?，中央層面政策文件對合法探礦權采礦權退出也明確是要給予補償的。

無論是保護區成立之前設立的礦業權，還是保護區成立之后，礦業權人經過合法程序取得的探礦權、采礦權，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國行政許可法》等法律法規規定的“信賴保護利益”，因政府原因導致利益受損的，應當給予補償。

5.2 關于補償的原則

國際上行政補償的原則雖然表述有所不同或者不同時期有所變化，但是目前主流的補償原則是公平補償的原則。我國行政補償原則沒有統一法律規定，不同法律中對補償原則表述不一，存在“一定補償”“合理補償”“適當補償”等多種叫法。從適應依法行政和建設法治政府的要求來看，公平補償原則應當作為探礦權采礦權退出自然保護區行政補償的基本原則。所謂的公平補償原則，又有人稱之為“公正補償原則”或者“正當補償原則”，是一個比較抽象，內涵難以界定的慨念,。筆者認為，對探礦權人采礦權的公平補償原則，主要內涵足指政府及其相關部門出于保護內然保護區生態環境的需要，而使探礦權人采礦權人的合法權益遭受了特別損害，能夠依據社會上公認的公平理念對探礦權人采礦權人進行補償，在補償的范圍、標準、方式和程序上做到公平合理，較好地體現了社會公共利益和礦業權人合法利益的平衡的補償原則。

5.3 關于補償的范圍

探礦權采礦權退出自然保護區的情形比較復雜，每種情況的具體補償標準和補償范圍應當單獨考量。

5.3.1 沒有完成出讓的探礦權采礦權的補償

此種情況下，探礦權采礦權正在出讓過程中的，意向探礦權人采礦權人實際上未真正獲得行政審批，也不應該產生勘查開采實際投入，補償主要體現在退還其在取得探礦權采礦權過程中已經繳納的相關費用，比如探礦權價款、采礦權價款、探礦權使用費、采礦權使用費等。

5.3.2 對探礦權的補償

5.3.2.1 到期探礦權的補償

探礦權到期，探礦權人不申請延續或者轉為采礦權的，探礦權自然終止。如果探礦權人申請延續或者轉為采礦權，按照法律政策規定，符合相關條件的，國土資源部門應當予以延續或者設定采礦權，這是探礦權人的合法權利。因自然保護區原因不予辦理相關登記的，應當給予探礦權人公平合理的補償。對探礦權具體補償的方法和標準包括：一是成本補償的方法：包括取得探礦權過程中已經繳納的相關費用，如探礦權價款、探礦權使用費等；探礦實際勘查投入；資金占用的成本；二是價值評估的方法：對探礦權的價值進行評估，根據評估結果給予補償。

其中，處于勘査階段的探礦權到期的，如果其勘査結果沒有探明資源量的，經儲量評審認為不應該轉為下一勘查階段或者繼續進行投入的，此時探礦權人申請辦理延續登記，因自然保護區的原因不予辦理延續登記的，探礦權自然終止，不需要給探礦權人補償。這體現了探礦本身屬于高風險的投資行為，特別是在普査階段的探礦行為，如果因為沒有探明資源量而造成投資損失，應當由探礦權人自己承擔。杜絕那些本來計劃主動放棄探礦權，不再打算進行勘杳投入的，現在因為自然保護區退出有補償政策而不再主動放棄，要求政府給予補償的情形。

5.3.2.2 未到期探礦權的補償

未到期的探礦權，被要求強制退出自然保護區的，應當給予探礦權人補償,補償的具體標準同上。

5.3.3 對采礦權的補償

（1）采礦權到期的，如果采礦許可證年限和礦產資源開發利方案確定的服務年限一致的，到期依法辦理注銷登記手續，不需要給予采礦權人補償。

（2）采礦權到期的，如果采礦許可證年限短于礦產資源開發利用方案確定的服務年限，采礦權人申請延續，因自然保護區原因不予辦理延續登記的，需要給予采礦權人補償。對采礦權具體補償的方法和標準包括：一是成本補償的方法：包括補償剩余儲量對應的價款、礦山基本建設投入剩余年限的折舊費用、資金占用的成本。二是價值評估的方法：對目前的采礦權價值進行評估，根據評估結果給予補償。

（3）未到期的采礦權，被要求強制退出自然保護區的，應當給予采礦權人補償。具體的補償的方法和標準同上。

需要指出的是，上述勘査投入和礦山開發基本建設投入，由于不同的勘查技術水平、不同的勘査手段和開發設計方案、實際建設水平等情況，可能投入經費數額差距巨大。具體數額應當經政府相關部門核定或者專業的機構進行審計、評估，充分考慮投資的折舊和攤銷性費用。另外，具體的補償額度應當考慮礦業權退出自然保護區的公益性以及當地政府的財政承受能力，在公平補償的原則下綜合平衡統籌考量。

特別強調，探礦權人采礦權人退出自然保護區獲得政府補償，并不能因此免責應當履行的其他義務，比如造成地質環境損害應當履行恢復治理的義務，礦山閉坑中的相關義務。

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《自然資源管理法律適用與政策指南》是自然資源部成立以來第一本介紹相關政策和業務實操的圖書，由地質出版社出版！

本書目錄

第一講

自然資源法制建設與改革

第二講

自然資源管理之不動產登記

第三講

自然資源管理之土地征收

第四講

自然資源管理之土地供應政策

第五講

自然資源管理之國土資源執法監察

第六講

自然資源管理之國家土地督察

第七講

自然資源管理之礦業權出讓

第八講

自然資源管理之礦業權退出自然保護區法律政策

第九講

自然資源管理之國土資源行政復議

第十講

自然資源管理之國土資源行政應訴